Антимонопольный контроль: новая модель

Риск-ориентированная кампания, которая охватила плановые антимонопольные проверки, в перспективе дойдет и до внеплановых. Как будут работать система ранжирования по категориям риска и так называемые лифты для его понижения или повышения? Кто находится в центре особого внимания, а в каких сферах регулирования плановый контроль будет упразднен? Об этом, а также о том, как будут реализовываться новые направления смарт-регулирования, журналу «Конкуренция и право» рассказал заместитель руководителя ФАС России, кандидат юридических наук Сергей Анатольевич Пузыревский.

О чек-листах и категориях риска

— Сергей Анатольевич, как Постановление Правительства РФ, которым предусмотрено введение риск-ориентированного подхода при проведении плановых проверок соблюдения антимонопольного законодательства, изменит систему контроля?

— Мы получим категории субъектов, которые подлежат таким проверкам, их периодичность и механизм чек-листов. С 2018 года сотрудник антимонопольного органа будет приходить с конкретным перечнем контрольных вопросов, которыми и ограничится предмет проверки. Сам перечень будет известен заранее, так что каждая компания, зная о плане проверок — а сведения о них на очередной год публикуются до начала календарного, — сможет подготовиться. Это, можно сказать, элемент комплаенса, позволяющий проверить внутреннюю организацию работы компании на соответствие антимонопольным требованиям и правилам. Чек-листы полезны и на случай внепланового контроля.

Предусмотрены три категории риска: средний, когда проверки будут проводиться не чаще одного раза в три года; умеренный — с периодичностью проверок раз в пять лет; и низкий, предполагающий полное освобождение от них.

— По какому принципу компании будут ранжироваться по зонам риска?

— Здесь работают два принципа: отраслевой и по выручке компании.

К средней категории отнесены торговые сети, за исключением тех, чья годовая выручка не превышает 400 миллионов рублей. Мы предложили внести их в эту категорию, так как соблюдение ими новых требований торгового законодательства вызывает много вопросов. Планку в отношении ретейла, пока не изменится ситуация, опускать нельзя.

В эту же категорию включены субъекты естественных монополий и организации, осуществляющие регулируемые виды деятельности, с годовой выручкой более 10 миллиардов рублей. Таких, по нашим прогнозам, не больше сотни.

В категорию умеренного риска — около 500 организаций — входят крупные компании, которые работают в социально значимых областях экономической деятельности и имеют достаточно большую общую годовую выручку — свыше 10 миллиардов рублей. Список этих сфер довольно внушительный, он насчитывает 12 позиций. Среди них производство и продажа лекарственных средств и медизделий, предоставление услуг связи, транспортировка газа, нефти и нефтепродуктов по трубопроводам, железнодорожные перевозки, услуги в транспортных терминалах, портах, аэропортах, производство электрической и тепловой энергии. Важный момент — выручка по этим сферам деятельности должна составлять более 10 процентов от общей суммы выручки компании.

В итоге в категории среднего или умеренного риска попадут не больше 2000 компаний.

Остальные относятся к категории низкого риска, а это порядка 8,5 миллиона хозяйствующих субъектов, которые освобождаются от плановых проверок. Конечно, они не выводятся из-под антимонопольного регулирования, в отношении них по-прежнему действуют все требования и запреты законодательства.

Иными словами, подавляющее большинство компаний не соответствуют критериям антимонопольных рисков и опасностей, исходя из которых проводится плановый контроль.

— Сами эти критерии будут меняться?

— Система критериев — это не забронзовевшая конструкция, она должна быть гибкой. Каждый год их нужно анализировать, смотреть, как меняется ситуация на рынках.

В рамках подготовки и обсуждения ежегодного доклада о состоянии конкуренции мы планируем представлять в Правительство РФ предложения по возможному изменению этих критериев. Например, появились новые риски, увеличилось число антимонопольных нарушений в той или иной сфере — значит, надо усилить предварительный контроль путем проведения плановых проверок и рассмотреть включение этой сферы в категорию риска или повысить ее на следующий период. Безусловно, делать это следует заблаговременно, с публичной дискуссией, чтобы субъекты рынка заранее знали об усилении контроля.

Или наоборот: снизились опасность и частотность тех или иных правонарушений — скажем, адаптировались те же торговые сети к новым правилам, — следовательно, пора обсудить снижение категории риска.

Это не значит, конечно, что каждый год систему нужно менять, но анализировать, обсуждать, делать выводы мы будем.

— Каким образом будет проводиться первоначальный мониторинг хозяйствующих субъектов?

— Перечень компаний с ранжированием по категориям риска будет формироваться на основе данных, которые предоставляют наши коллеги из ФНС России и Росстата в рамках межведомственного взаимодействия.

О системе лифтов

— Лифт для понижения категории риска уже есть. Как он будет работать?

— Мы предусмотрели два условия. Компания не совершала антимонопольного правонарушения в течение трех лет, причем как непосредственно антимонопольного, так и порядка представления информации, исполнения предписания. Соответствующая статистика у нас есть, и мы это легко проверим. Кроме того, в компании не менее года функционирует антимонопольный комплаенс. При совокупности этих условий можно спуститься в другую категорию риска. Если совершил правонарушение, возвращаешься обратно.

— Это лифт многократного действия или им можно воспользоваться один раз?

— Здесь бессрочный характер «наказания» не применяется. Через три года, пожалуйста, можно снова обратиться по поводу перевода в группу пониженного риска. Но понижение категории риска возможно только на одну ступень.

— Давно обсуждаемый вопрос по поводу антимонопольного комплаенса: как будет оцениваться его эффективность?

— Требования к комплаенсу определит ФАС России. Мы рассчитываем, что во исполнение Постановления Правительства РФ о риск-ориентированном подходе при проверках соблюдения антимонопольного законодательства будут сформулированы основные требования к системе: что в ней отразить, как она будет функционировать, кто в этом процессе должен участвовать. Все ключевые моменты законопроекта об антимонопольном комплаенсе найдут отражение в этом документе ведомства.

— Какой статус будет у документа?

— Это будет приказ ФАС России, принятый во исполнение Постановления Правительства РФ и зарегистрированный в Минюсте России.

— Компании могут представить в ФАС России свою систему предупреждения рисков, чтобы получить отзыв службы?

— Могут. В рамках разъяснительной работы по применению антимонопольного законодательства, исходя из статьи 23 Закона о защите конкуренции1, мы можем высказать свое мнение по вопросу соответствия требованиям закона. Не более того. Прямого полномочия по согласованию антимонопольного комплаенса у нас нет.

— Возвращаясь к лифтам. Предполагалось предусмотреть один для перехода компаний-нарушителей в категорию более высокого риска. Но в текущей версии документа о риск-ориентированном подходе его нет. Вернетесь к этой идее?

— Сначала мы предлагали и понижать, и повышать категорию риска. Планировалось компании, которые совершили антимонопольные правонарушения, поднимать в более высокую рисковую зону. При этом речь шла о ежегодном учете нарушений.

Потом звучали предложения считать не одно, а несколько нарушений и по итогам трех лет. Обсуждались также вопросы, наказывать компанию повышением категории риска за само правонарушение или за повторный проступок в течение трех лет и за какой вид правонарушения вводить наказание.

В итоге было решено сначала наладить учет антимонопольных правонарушений, перевести их фиксацию и соответствующую статистику в электронную форму, чтобы у нас был официальный реестр нарушителей. Он и сейчас ведется, но в закрытом виде и для внутреннего пользования. Его нужно легализовать и в дальнейшем использовать для лифта к более высокому риску.

Все эти вопросы мы не оставляем, будем их прорабатывать, поскольку, на мой взгляд, однобокого подхода быть не должно. Не нарушил — молодец, едешь вниз. Но и для нарушителей должно быть предусмотрено наказание в виде повышения категории риска. При этом можно сделать оговорку — послабление за незначительные проступки для малого бизнеса. Обсуждаем.

О рекламе, тарифах, закупках и ГОЗ

— ФАС России разработала проект Постановления Правительства РФ о критериях риска при проверках соблюдения законодательства о закупках. Каким будет порядок плановых проверок и когда ожидается принятие документа?

— К риск-ориентированному подходу антимонопольная служба идет инициативно, поскольку Закон № 294-ФЗ, который вводит такой принцип контроля, не распространяется на сферу закупок.

В следующем году планируется внести поправки в Закон № 44-ФЗ и принять правительственное постановление с определением критериев риск-ориентированного подхода при плановых проверках заказчиков, в основном органов власти. Принцип такой: если много, условно говоря, неконкурентных способов закупки, то категория повышается. Еще один лифт вверх — нарушения при проведении закупочных процедур.

— Известно, что антимонопольная служба планирует отменить плановые проверки в сфере рекламы. С чем связана такая инициатива и когда ждать поправок?

— Во-первых, здесь преобладает малый бизнес. Во-вторых, предугадать появление ненадлежащей рекламы и выработать критерии риск-ориентированного подхода сложно. Мы реагируем и работаем по каждому конкретному факту. Плановый контроль здесь не дает того эффекта, который необходим для предупреждения правонарушений. Включаются механизмы внезапных проверок, фактического устранения выявленных нарушений, административного принуждения, а также адвокатирования посредством разъяснений антимонопольной службой положений рекламного законодательства.

Соответствующие поправки в Закон о рекламе о том, что будет только внеплановый контроль, подготовлены и в ближайшее время поступят на рассмотрение Госдумы.

— Что изменится в области тарифного регулирования? Здесь также будут отменены плановые проверки?

— Сейчас существуют два уровня регулирования — федеральный и региональный.

На региональном плановые проверки сохранятся. Но критерии риск-ориентированного подхода будут вводиться позже, ориентировочно в следующем году.

На федеральном мы предложили отказаться от планового контроля, поскольку и так на постоянной основе проверяем документы и сведения организаций, когда они обращаются к нам за установлением тарифа.

— А что по гособоронзаказу?

— Риск-ориентированный подход вводится, но критерии отнесения к той или иной категории, учитывая специфику, будут закрытыми, а утверждающий их документ — под грифом «Для служебного пользования». При этом сам перечень субъектов, которые будут подлежать плановому контролю, предлагается сделать публичным. Отказываться от таких проверок и снижать контроль в этой стратегически важной области ни в коем случае нельзя.

Надеемся, что инициатива по ГОЗ будет реализована в этом году.

О новых задачах и планах умного регулирования

— Будет ли уточняться порядок проведения внеплановых проверок в рамках реформы контрольно-надзорной деятельности?

— Сейчас мы работает над поручением Президента РФ о сокращении числа таких проверок. Поручено сократить их количество до 30 процентов по отношению к плановым.

Что касается борьбы с картелями, то, конечно, нужно все внимательно изучить, поскольку антимонопольная служба должна определенным образом оперативно реагировать на сообщения о таких экономических преступлениях. В других областях контроля надо определиться, как в перспективе внедрить элементы риск-ориентированных критериев, чтобы сократить внеплановые проверки и ввести чек-листы.

Кроме того, дано поручение установить правило, по которому внеплановый контроль ограничивается лишь предметом сообщения. Соответствующие акценты должны появиться в антимонопольном законодательстве.

Детали будут позже.

— Вопрос о ведомственной апелляции. Сейчас идет дискуссия о совершенствовании и развитии этого института. Нуждается ли он в законодательной корректировке?

— Почти два года работы нового института внутренней апелляции показали, что поставленную задачу — обеспечивать формирование единообразного правоприменения — он выполняет. Основные процессуальные моменты урегулированы, и в целом система антимонопольного пересмотра решений региональных управлений работает эффективно.

Какие-то моменты требуют уточнений, дополнительной корректировки, мы это обсуждаем. Но серьезных поправок в Закон о защите конкуренции в этой части, на мой взгляд, ждать не следует.

Мы получили новый работающий механизм выравнивания практики. Те решения территориальных управлений, которые не основаны на сложившихся подходах к правоприменению, отменяются. Это порядка 20 процентов решений, поступающих на рассмотрение Апелляционной коллегии, которую я возглавляю. Наиболее важные мы выносим на уровень Президиума ФАС России.

— С чем главным образом связаны отмены решений территориальных управлений?

— В одних случаях это происходит из-за отсутствия самого факта нарушения. В других нет надлежащего набора собранных по делу доказательств.

— Какие планы у ведомства по «цифровизации» контроля?

— Мы стремимся к электронному взаимодействию при осуществлении контрольно-надзорной деятельности. Надеюсь, через какое-то время и административные, и антимонопольные дела будут рассматриваться с использованием электронных сервисов, включая этапы приема документов, подачи заявлений. Безусловно, это сильно упростит взаимоотношения бизнеса и регулятора.

А в следующем году мы планируем реализовать идею личного кабинета. Работать, как предполагается, этот сервис будет так. При регистрации определяется категория хозяйствующего субъекта: монополист, крупная компания или малый и средний бизнес. У него будет свой набор информации, необходимой для ведения предпринимательской деятельности по антимонопольным правилам и требованиям. Такая опция поможет компании оценить риски, определить стратегию на рынке. Регистрация в личном кабинете — дело добровольное.

— Предупредительный контроль, риск-ориентированный подход к проверкам, внедрение комплаенса, выравнивание практики — все это реализуемые сейчас антимонопольной службой направления смарт-регулирования. ФАС России ставит новые цели и задачи умной конкурентной политики?

— В рамках реформы контрольно-надзорной деятельности мы будем предметно обсуждать вопрос об определении категорий заявлений и их ранжировании. О том, каким образом антимонопольный орган должен реагировать на каждую из них и проводить расследования и контрольные мероприятия.

К примеру, заявление касается жалобы, что на конкурентном рынке, где по большому счету серьезных проблем нет, установлена монопольно высокая цена. И антимонопольный орган всем своим арсеналом вмешивается, подключая значительные ресурсы, проводит анализ рынка, проверяет его участников, что не всегда правильно. В ряде случаев речь идет о конкурентном рынке, и цена колеблется под воздействием спроса и предложения.

Другое дело, если обнаружены факты сговора и приведены серьезные доводы, которые, конечно, требуют тщательной проверки. При этом наши специалисты должны предварительно проанализировать рынок и установить, что имеет место не фактор сезонного повышения цены, а ситуация, которая не вписывается в экономическую стратегию.

Кроме того, нужно сразу реагировать, если заявитель представляет доказательства того, что в отношении него монополист совершил нарушение. И у нас есть механизм быстрого реагирования — предупреждение.

— Есть ли риски, связанные с таким смарт-регулированием, для самого регулятора?

— Есть. Самый главный — мы не должны в рамках реформы контрольно-надзорной деятельности ограничивать возможности органа власти реагировать на действительно серьезные антимонопольные правонарушения. Снижать по ним уровень контроля недопустимо, и здесь полномочия регулятора должны быть реализованы в полном объеме. Он должен иметь четкие параметры контроля и соответствующий инструментарий по предупреждению и предотвращению вредных последствий для общества и экономики. В противном случае, бездействуя, он сам способствует таким правонарушениям.

Необходимо обеспечить неотвратимость наступления ответственности и нетерпимость к антимонопольным правонарушениям. Иначе система контроля работать не будет.

— Сергей Анатольевич, успехов в выстраивании умной конкурентной политики, благодарим за беседу!

Источник: Конкуренция и право