Десять лет ФАС - достижения и планы на будущее
. АРТЕМЬЕВ: «Каждый из наших шагов направлен на защиту предпринимательства, развитие конкуренции и расширение международного сотрудничества для пресечения трансграничных нарушений»
В чем главное отличие Федеральной антимонопольной службы от ее предшественника - Министерства по антимонопольной политике (МАП)? Какую роль играет Служба в поддержании равных условий конкуренции, в борьбе с картельными сговорами и другими явлениями, ущемляющими интересы субъектов экономической деятельности? Как ФАС удалось стать первым федеральным органом исполнительной власти России, сертифицированным на соответствие требованиям международного стандарта систем менеджмента качества ИСО 9001-2008? На эти и другие вопросы ответил в интервью NBJ руководитель Федеральной антимонопольной службы Игорь АРТЕМЬЕВ.
NBJ: Игорь Юрьевич, 9 марта 2004 года Указом Президента РФ была создана Федеральная антимонопольная служба (ФАС). Расскажите, пожалуйста, в связи с чем было принято решение об упразднении МАП и создании ФАС? Насколько расширились функции и полномочия новой Службы по сравнению с МАП?
И. АРТЕМЬЕВ: Тогда, в 2004 году, проводилась очередная административная реформа. Она была направлена на реорганизацию структуры государственных органов власти и отказ от избыточных функций, находящихся в их полномочиях. Одним из результатов данной реформы стало появление федеральных агентств и служб, которые отличались от министерств своим функционалом. Было четко прописано, что министерство должно заниматься разработкой государственной политики в определенной сфере или отрасли, проводить нормотворческую работу и координировать деятельность других органов в этой сфере. Выполнять контрольно-надзорную функцию министерство не может!
Конечно, сразу стало понятно, что Министерство по антимонопольной политике не соответствует прописанным функциям, поэтому оно было упразднено, а его контрольно-надзорные функции были разделены между Федеральной антимонопольной службой, Федеральной службой по тарифам (ФСТ) и Роспотребнадзором. За ФАС остался контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства о естественных монополиях, рекламе и электроэнергетике.
NBJ: Каковы основные направления деятельности Службы на данный момент, менялись ли они на протяжении 10 лет?
И. АРТЕМЬЕВ: Помимо стандартного набора (антимонопольное регулирование, контроль за слияниями и поглощениями) ФАС России осуществляет контроль закупок госкомпаний, некоторых иностранных инвестиций, деятельности естественных монополий. Также у нас надзор за размещением государственного заказа, соблюдением законодательства о рекламе, торговле и электроэнергетике.
В последнее время приоритетом Службы стала борьба с картелями, так как они являются самым опасным экономическим преступлением. Только в 2013 году ФАС провела более 60 проверок. Достаточно много картелей было выявлено на рынках различной продукции химической промышленности (хлора, жидкой каустической соды, ПВХ и кабельных пластикатов), а также на рынке водных биологических ресурсов (минтаевый, крабовый картель, картель норвежской семги и лосося, пангасиуса и др.).
Если говорить о деятельности ФАС в целом, то, по мнению международных экспертов в сфере антимонопольного регулирования - я имею в виду Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), - российское антимонопольное законодательство и правоприменение соответствуют высоким мировым стандартам.
Мы не планируем останавливаться на достигнутом. Нам есть куда стремиться. Мы хотим войти как минимум в десятку лучших конкурентных ведомств мира. Сейчас мы на 17 месте более чем из 100 антимонопольных ведомств мира.
NBJ: Каков штат Службы на сегодняшний день, сколько региональных отделений она имеет?
И. АРТЕМЬЕВ: В центральном аппарате ФАС работают 614 сотрудников. Помимо этого, у Службы есть 83 территориальных управления со штатом 2 500 человек. И если вы разделите 2 500 на 83, то получите среднюю численность сотрудников одного нашего территориального органа.
NBJ: Как ФАС взаимодействует с аналогичными структурами в странах мира, насколько активно Служба использует опыт других государств в сфере совершенствования и применения антимонопольного законодательства?
И. АРТЕМЬЕВ: Без сотрудничества в наше время нельзя. Уже ни для кого не является секретом, что глобализация мировой экономики привела к интернационализации рынков. Это обеспечило возможность проведения транснациональных слияний, появления международных картелей и присутствия иностранных компаний в капитале российских предприятий на различных типах рынков. Справиться с такой трансграничной антиконкурентной практикой можно только на наднациональном уровне - в рамках Таможенного союза, СНГ и всего мирового сообщества в целом.
Для этого ФАС России уже подписала восемь соглашений нового уровня с конкурентными ведомствами Австрии, Венгрии, Испании, Мексики, Евразийской комиссии, СНГ, Сербии и Италии. Такие соглашения предусматривают консультации по конкретным делам, запрос информации, учет взаимных интересов при расследованиях и совместное участие в пресечении транснациональных антиконкурентных действий.
Кроме того, по инициативе ФАС были созданы международные рабочие группы по вопросам развития конкуренции на социально значимых рынках - нефти и нефтепродуктов, лекарственных средств и услуг связи.
Из лучших мировых практик ФАС внедрила институты предупреждения и предостережения. Они позволяют гражданам быстрее защитить свои права, бизнесу избежать оборотных штрафов, а ведомству и судам снизить нагрузку и сосредоточиться на действительно важных антимонопольных делах.
Немного статистики. За 2012 год -первое полугодие 2013 года ФАС вынесла хозяйствующим субъектам 1 423 предупреждения. Три четверти из них были полностью исполнены, а негативные последствия для конкуренции устранены. Применение такого института привело, в свою очередь, к сокращению количества возбужденных дел до 10 000, что на 11% меньше по сравнению с 2011 годом. В дальнейшем планируется снизить этот показатель до трех тысяч в год.
Как можно убедиться, институт предупреждения подтвердил эффективность своего применения, поэтому ФАС подготовила поправки в антимонопольное законодательство, распространяющие его действие на антиконкурентные акты, деятельность публично-правовых образований и недобросовестную конкуренцию. Сейчас этот институт применяется только в отношении хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение при навязывании контрагенту невыгодных условий либо при необоснованном отказе от заключения договора.
NBJ: ФАС России сертифицирована на соответствие требованиям международного стандарта ИСО 9001-2008. Поясните, пожалуйста, что это означает на практике, какие требования выдвигает данный стандарт к организациям, претендующим на получение этого сертификата?
И. АРТЕМЬЕВ: Да, в январе 2012 года ФАС стала первым федеральным органом исполнительной власти России, сертифицированным на соответствие требованиям международного стандарта ИСО 9001-2008.
Для нас это очень значимо. Это подтверждение того, что Служба работает в интересах граждан и открыта для независимого контроля.
В России сертификат соответствия требованиям ИСО 9001 получают в основном коммерческие организации. Многие компании требуют от своих партнеров наличия такого сертификата как некоего подтверждения того, что система менеджмента партнера может гарантировать стабильность качества предоставляемых услуг и поставляемой продукции.
Однако за рубежом стандарт широко применяется и в государственных органах, так как это позволяет повышать эффективность работы власти, формировать современную систему государственного управления, способную конкурировать с ведущими странами мира.
Главный принцип стандарта менеджмента ИСО 9001-2008 - удовлетворение запросов потребителя. В нашем случае - граждан Российской Федерации, хозяйствующих субъектов. Для этого все действия и процессы «сшиваются» в единую систему - формируется единый системный организм, а затем вводится ряд механизмов, обеспечивающих развитие системы, прозрачность и мотивацию персонала.
Кроме того, ежегодно проходят надзорные аудиты, подтверждающие актуальность системы, ее развитие. А раз в три года большой сертификационный аудит, который основательно рассматривает результаты работы организации, ее соответствие требованиям международного стандарта ИСО 9001. В ФАС такой аудит проходил в 2011 году, он показал, что значительную часть требований стандарта ИСО 9001 мы и так выполняли. Необходима была только ревизия и достройка недостающих элементов. В этом году мы должны пройти ресертификацию.
Надеюсь, что рано или поздно все государственные и муниципальные органы пойдут по пути ФАС и будут сертифицированы по международному стандарту управления.
NBJ: Насколько сложным, по Вашему опыту, является решение задачи по созданию благоприятной конкурентной среды в России? Ведь не секрет, что многие экономисты отмечают: экономика нашей страны является сверхконцентрированной и монополизированной.
И. АРТЕМЬЕВ: Развитие конкуренции в стране - это очень важный и объемный вопрос. Им должна заниматься не только ФАС, которая, напомню, является контрольно-надзорным органом, но и все министерства, ведомства, региональные и муниципальные власти. Ведь именно в их силах создавать условия в отраслях или регионах для развития конкуренции.
Такая работа, в частности, проводится в рамках реализации дорожной карты проекта «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики». В ней принимают участие 15 федеральных органов исполнительной власти, а также автономная некоммерческая организация «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов». Головным координатором действий ответственных исполнителей и соисполнителей мероприятия является ФАС. Всего дорожная карта включает в себя 80 мероприятий, направленных на снижение доли государственного сектора в экономике, развитие конкуренции в инфраструктурных отраслях, включая сферы естественных монополий и на рынке медицинских услуг, лекарственных препаратов, авиаперевозок, нефтепродуктов, услуг связи и дошкольного образования.
Работа ведется. Исполнено уже больше двух третей запланированных мероприятий. Надеюсь, их положительный эффект не заставит себя долго ждать.
NBJ: В каких отраслях экономики, по Вашим наблюдениям, наиболее часты прецеденты нарушения антимонопольного законодательства и условий конкуренции?
И. АРТЕМЬЕВ: Как показывает статистика, из года в год больше всего нарушений совершается на рынке электроэнергетики, в сфере ЖКХ, на химическом рынке. Замечу, что треть от общего количества нарушений приходится на естественные монополии.
NBJ: ФАС часто проводит проверки, инициированные жалобами граждан или различных субъектов экономики. На какие действия чаще всего поступают жалобы?
И. АРТЕМЬЕВ: В территориальных органах ФАС что ни день возбуждаются дела по заявлениям дачников, магазинов, предприятий малого бизнеса, которые не могут подключить к электросетям свои здания, помещения. Именно на отказ в присоединении к электросетям поступает больше всего жалоб.
Мы стараемся отходить от дел дачников, предлагая в новых антимонопольных поправках пресекать доминирующее положение только в том случае, если это оказало негативное влияние на конкуренцию, ущемило интересы предпринимателей или неопределенного круга потребителей. Нужно сосредоточиться на действительно крупных делах, влияющих на состояние конкуренции в целом на рынке.
Жалуются также на действия или бездействия органов власти и местного самоуправления. Одним хозяйствующим субъектам они создают преимущества, преференции в деятельности, а другим строят необоснованные препятствия или устанавливают ограничение на перемещение товаров по территории Российской Федерации.
NBJ: Насколько активно ФАС участвует в совершенствовании российского законодательства? Расскажите, пожалуйста, о законах, которые были приняты в результате активного участия Службы в их разработке.
И. АРТЕМЬЕВ: За последние несколько лет мы активно развивали и совершенствовали антимонопольное законодательство, законодательство о размещении заказов, об иностранных инвестициях в стратегические отрасли экономики, рекламное законодательство.
А как мы встретили 2014 год? Полным отказом от уведомительного контроля в рамках экономической концентрации, что позволило существенно снизить административную нагрузку на бизнес.
Сейчас уже на стадии согласования находятся новые поправки в антимонопольное законодательство с установлением контроля за созданием государственных предприятий, исключением антимонопольных требований к торгам частных компаний, существенным расширением институтов предупреждения и предостережения.
NBJ: Какие случаи из практики ФАС оказались, с Вашей точки зрения, наиболее запоминающимися и лучше всего подтверждающими эффективность деятельности Службы?
И. АРТЕМЬЕВ: Первое, пожалуй, что приходит в голову, это три волны антимонопольных дел (2007-2012 годы) в отношении ВИНК - вертикально-интегрированных нефтяных компаний: «Роснефть», «Газпром нефть», «ЛУКОЙЛ», «ТНК-ВР Холдинг» и АНК «Башнефть».
Компании-нарушители за установление монопольно высоких цен и дискриминационных условий в итоге заплатили гигантские штрафы, общая сумма которых составила около 20,7 млрд рублей.
Согласно предписаниям ФАС в 2011 году компании суммарно продали на бирже примерно 12% от объема поставок нефтепродуктов на внутренний рынок. А мы начали внимательно мониторить ситуацию на сопряженных и внешних рынках. Сейчас у ФАС есть возможность отслеживать индексы (внебиржевые цены, биржевые цены и цены netback) в ежесуточном режиме.
И, конечно же, борьба с картелями, о которых я уже говорил выше. Особенно в сфере добычи водно-биологических ресурсов.
Можно привести много примеров громких дел, которые мы вели в отношении «Газпрома», металлургических, химических компаний, РЖД и других крупных компаний.
NBJ: Каковы планы Службы по дальнейшему совершенствованию своей деятельности?
И. АРТЕМЬЕВ: Свои основные планы мы изложили в Стратегии развития антимонопольного регулирования. Причем это планы не на один год, а до 2024 года. Например, мы нацелены закрепить в законодательстве нашей страны международный принцип исчерпания прав на интеллектуальную собственность - так называемый параллельный импорт.
Локализовал производство - надежно защищен от параллельного импорта. Нет? Тогда в открытом конкурентном море придется бороться с нашими предпринимателями. И это хорошо. На мой взгляд, параллельный импорт при правильном применении -мощный стимул прогресса инвестиций в Россию.
Другой важный шаг - ликвидация ГУП и МУП во всех конкурентных секторах экономики, за исключением предприятий, действующих в сфере обороны и безопасности страны. Неравные условия для государственных и частных компаний являются корнем зла, мешающим развитию малого предпринимательства.
В планы мы также записали утверждение правил недискриминационного доступа к услугам естественных монополий: портов, транспортных терминалов, почты и электросвязи. Напомню, что именно в их адрес приходит больше всего жалоб от граждан.
Еще один важный пункт в Стратегии - повышение эффективности правоприменительной деятельности ФАС за счет введения процедуры пересмотра решений ее территориальных органов в центральном аппарате. И главное, до судебных разбирательств. Кроме того, на регулярной основе планируется ввести дистанционное рассмотрение дел в режиме online.
У нас много планов. Обо всем и не расскажешь. Но каждый пункт направлен на защиту предпринимательства, развитие конкуренции и расширение международного сотрудничества для пресечения трансграничных нарушений. За плечами 10 лет, но впереди предстоит большая работа!