Законопроект о преференциях для отечественного софта рассмотрен Общественной палатой и вскоре может слушаться в Госдуме
В Общественной палате РФ в пятницу прошли нулевые чтения проекта ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и защите информации» (в части государственного регулирования использования российских программ для электронных вычислительных машин и баз данных)», или так называемый законопроект о преференциях для российского ПО при госзакупках.
В слушаниях приняли участие депутат Леонид Левин, представители общественных и экспертных организаций, и федеральных ведомств – Минэкономразвитя, Роскомнадзора, ФАС, Фонда информационной демократии, Института развития Интернета, Фонда развития интернет-инициатив, члены Общественной палаты.
Странным показалось отсутствие предстваителей главного ведомства, заинтересованного в законопроекте – Минкомсвязи.
Глава комитета Госдумы по информполитике, информтехнологиям и связи Леонид Левин, один из инициаторов внесения законопроекта в Госудуму, на мероприятии напомнил, что предлагавшиеся ранее способы реализации данной идеи в виде правительственного постановления или подзаконного акта, обсуждались уже в течение года, но так и не были реализованы. При том что обычный срок подготовки правительственного постановления – три месяца, сказал он. Так как ситуация не терпит отлагательств, наиболее перспективным способом реализации данной идеи отрасли в Госдуме сочли именно принятие закона, это эффективнее постановления правительства. По словам Левина, Дума может рассмотреть законопроект в первом чтении в весеннюю сессию 2015 года.
Законопроектом ФЗ №764677-6 предлагается расширить сферу использования российских компьютерных программ и баз данных, а также создать единый реестр российского софта в целях оказания правообладателям господдержки. Реестр должен регулироваться уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
При госзакупках предлагается соблюдать приоритет товаров (работ, услуг) российского происхождения по отношению к иностранным товарам. Причем, если закупка российского софта невозможна, авторы предлагают обязать заказчика публиковать в реестре обоснование. Соответствующее положение подготовлено в качестве дополнения к Федеральному закону «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Цель законопроекта – защита внутреннего российского рынка, развитие национальной экономики и поддержка российских разработчиков информационных технологий.
По мнению депутата, возможно постепенное, поэтапное введение рассматриваемых норм.
На слушаниях в Общественной палате неоднократно звучало мнение, высказанное, в частности, главой совета «Института развития Интернета» (ИРИ) и основателем Liveinternet Германом Клименко, а также президентом Фонда информационной демократии Ильей Массухом, что законопроект необходимо как можно скорее принять в первом чтении в его нынешнем виде, а уже ко второму чтению дорабатывать с учетом замечаний.
В целом все участники обсуждения, в том числе представители Минэкономразвития и ФАС, поддержали идею преференций отечественным разработчикам ПО при госзакупках, однако с замечаниями по тексту законопроекта.
Отрасль ждет
Исполнительный директор Фонда развития интернет-инициатив (ФРИИ) Кирилл Варламов сказал, что фонд поддержал уже 180 отечественных стартапов, но никто в фонде не знает, как происходят госзакупки софта. А ведь именно государственный заказчик мог бы поддержать российских разработчиков.
По словам Евгении Василенко, исполнительного директора АРПП «Отечественный софт», российский рынок для наших разработчиков фактически закрыт, среди заказчиков популярен рецепт поведения «Ещё никого не уволили за покупку софта Microsoft». А ведь у иностранных компаний есть заведомое преимущество — возможность фактически бесплатно «подсаживать» заказчиков на их программные продукты, западный производитель может позволить себе сколь угодно длительный демпинг, а то и вовсе захватить рынок с помощью компьютерных пиратов. У российских разработчиков такой возможности нет – их надо «кормить здесь и сейчас».
Как сказала Василенко в разговоре с корреспондентом Экспертного центра электронного государства, отрасль рассчитывает на скорейшее принятие законопроекта. Рассмотрение его Госдумой в первом чтении может состояться уже в следующую пятницу, 22 мая, сказала она, сославшись на депутата Левина.
Илья Массух напомнил, что необходимо сформировать спрос на отечественное ПО, и предложил проводить общественные слушания по каждому случаю, когда госкомпании закупают импортное ПО на сумму свыше миллиарда рублей при наличии отечественных аналогов. Он припомнил в качестве антипримера импортозамещения недавнюю закупку Сбербанком импортных антивирусов на 1,5 миллиарда рублей.
Минэкономразвития и ФАС за отечественных производителей софта, но против отдельных формулировок законопроекта.
Как сказал на мероприятии Дмитрий Готовцев, заместитель директора департамента развития контрактной системы Министерства экономического развития РФ, у ведомства есть замечания по реализации законопроекта, хотя в целом министерство выступает за поддержку отечественных разработчиков. По его словам, из проекта следует вообще убрать поправки в 44-ФЗ.
Что касается закупок компаний с государственным участием (госкомпаний), то, по словам Готовцева, ограничения в поставках ПО будут противоречить нормам ВТО, тогда как запрет на иностранное ПО в госведомствах нормам ВТО не противоречит. Это, по его словам, также должно быть учтено в тексте законопроекта.
Кроме того, МЭР не устраивает механизм, установленный проектом, при котором формируются классы ПО (например, «антивирусы») и список продукции – при таком подходе госучреждениям можно будет закупать только то ПО, которое находится в списке, а это излишние ограничения, которые оставляет за бортом российские софверные компании, чья продукция не вошла в реестр.
У представителя Роскомнадзора, заместителя начальника управления по надзору в сфере IT Александра Чернышова, возник вопрос целесообразности ведения реестра – ведь в России уже есть Национальный фонд алгоритмов и программ. Он высказал мнение, что этот фонд можно было бы доработать и использовать в рамках законопроекта о преференциях отечественному софту.
Постановление правительства Российской Федерации от 30 января 2013 года №62 «О национальном фонде алгоритмов и программ для электронных вычислительных машин» определяет порядок создания, формирования и использования национального фонда алгоритмов и программ, который предназначен для сбора, обработки и хранения алгоритмов и программ для электронных вычислительных машин, подготовительной (проектной), технической и методической документации к программам для ЭВМ, созданных или приобретённых за счет средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Постановлением Минкомсвязи было поручено разработать и утвердить до 1 мая 2013 года методические указания о порядке формирования и использования информационного ресурса фонда, а с 1 июля – запустить в промышленную эксплуатацию.
Цель создания фонда – повысить эффективность расходования средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, направляемых на реализацию мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий, созданию информационных систем и информационно-телекоммуникационной инфраструктуры, за счёт обеспечения возможности многократного использования программ для электронных вычислительных машин и подготовительной (проектной) документации.
Создание и развитие фонда должно осуществляться за счёт средств федерального бюджета, предусмотренных на реализацию мероприятий государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)».
Алексей Луцкий, заместитель начальника управления ИТ в ФАС России, сказал, что в целом ведомство законопроект поддерживает, хотя и имеет к нему частные вопросы. Например, что будет с техподдержкой и сопровождением в случае, если компании из реестра перестают существовать? Кроме того, Луцкий выразил озабоченность тем, что предложенная в проекте схема способствует возникновению компаний-монополистов.
Руководитель проекта ОНФ «За честные закупки» Антон Гетта, так же, как и многие другие участники обсуждения, посетовал на то, что на собрании отсутствуют представители Минкомсвязи, и эмоционально воззвал к представителям ведомств скорее уладить спорные моменты в проекте и принять закон – это в интересах страны. По его мнению, даже если отечественные аналоги на 15% дороже, нужно отдавать предпочтение при закупках именно российскому ПО.
О неиспользованных административных возможностях
Эксперты (об этом говорил, в частности, Илья Массух) отметили также, что у Минкомсвязи как у отраслевого софтверного регулятора и без закона были, но остались неиспользованными средства поддержки отечественного производителя. Это, во-первых, постановление правительства от 24 мая 2010 г. №365 «О координации мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов». Один из механизмов такой координации – экспертная оценка Минкомсвязью ежегодных ведомственных планов информатизации и иных документов, связанных с использованием IT в госорганизациях. Во-вторых, проект создания Национальной программной платформы (НПП), создание которой было запланировано в 2012 году.
Под НПП понималась «организационно-техническую система, включающую в себя персонал, IT-инфраструктуру, регламенты и предназначенную для управления жизненным циклом типовых проектных решений для органов государственной власти». Частью НПП должен был стать Национальный фонд алгоритмов и программ (НФАП), предназначенный для сбора, обработки и хранения созданных или приобретенных за счет бюджетных средств «программ для электронных вычислительных машин, подготовительной (проектной), технической, сопроводительной и (или) методической документации», а также для обеспечения доступа государственных органов, государственных внебюджетных фондов и органов местного самоуправления к этим программам и документам. Соответствующим распоряжением Минкомсвязи было предписано обеспечить с 1 июля 2013 года функционирование фонда. Судя по открытой части портала НФАП, пока что деятельность фонда имитируется: на текущий момент в фонде размещено 11 описаний программ для ЭВМ, причем четыре из них служебные, созданы самой Минкомсвязью и предназначены для работы этого фонда, еще две – это сайт и некий единый управляемый информационный ресурс Федеральной службы по военно-техническому сотрудничеству. По сравнению с ситуацией на февраль, в список добавлены 4 системы Федеральной миграционной службы и «Портал контрольно-счетных органов Российской Федерации», при этом в фонде размещены не сами программы, а их паспорта, что не соответствует ни его названию, ни его назначению.
Законопроект поддержан представителями отрасли ещё в конце марта, на предварительном обсуждении в Госдуме.
Но отрасль сосредоточилась на том, чтобы добиться превращения законопроекта в закон, и не обращает внимания на содержательную часть дела – как обеспечить с помощью отечественных программных продуктов должное качество работы IT-систем в государственных учреждениях. Так, принцип отнесения программных продуктов к отечественным пока что не определён, не описаны механизмы работы и заказчиков, и разработчиков с реестром отечественного софта, не определено должным образом, как должна обосновываться потенциальными госзаказчиками невозможность использования ПО из реестра отечественного софта, и как аргументация заказчика в этих случаях будет проверяться. Обосновать необходимость покупки дорогого решения на Oracle и невозможность использования решения на конкурирующем решении, СУБД с открытым кодом Postgress, при отсутствии правил такого обоснования будет достаточно просто.