Выдача градостроительных планов земельных участков как одна из самых проблемных муниципальных услуг
Пункт 17 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривает право физических, юридических лиц обратиться в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, и обязанность органа местного самоуправления утвердить и выдать заявителю такой план в тридцатидневный срок без взимания платы.
Наиболее распространенными ошибками при утверждении административных регламентов по предоставлению муниципальной услуги «Выдача градостроительных планов земельных участков» являются:
- установление перечня документов, предоставляемых заявителем, которые не предусмотрены действующим законодательством (например, топографическая съемка территории, кадастровый паспорт земельного участка, технический паспорт на объект недвижимости, расположенный на земельном участке, документы подтверждающие право собственности или пользования указанным земельным участком, и др.)
- установление не предусмотренных законодательством оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги (например, не установлена граница земельного участка в соответствии с требованиями законодательства; наличие на земельный участок ранее подготовленного и утвержденного градостроительного плана земельного участка, обращение за предоставлением услуги лица, не являющегося правообладателем земельного участка, если не принято решение о предварительном согласовании места размещения объекта либо о предоставлении земельного участка заявителю и др.).
В связи с многочисленными обращениями в Министерство регионального развития Российской Федерации и Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Госстрой) граждан и организаций с жалобами на неправомерные действия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при предоставлении государственной услуги по выдаче градостроительного плана земельного участка (далее - ГПЗУ) Госстроем подготовлено письмо от 17.12.2012 года № 3427-ВК/11/ГС «О предоставлении государственной услуги по выдаче градостроительного плана».
Из вышеуказанного письма следует, что согласно части 2 статьи 44 Градостроительного кодекса подготовка градостроительных планов земельных участков (далее — ГПЗУ) ГПЗУ может осуществляться в виде отдельного документа, вне проекта межевания территории. Порядок подготовки таких ГПЗУ регламентирован непосредственно Градостроительным кодексом Российской Федерации в части 17 статьи 46: "в случае если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, проведение процедур, предусмотренных частями 1-16 настоящей статьи, не требуется. Орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. Орган местного самоуправления предоставляет заявителю градостроительный план земельного участка без взимания платы".
Таким образом, ГПЗУ в виде отдельного документа может выдаваться на основании заявления физического или юридического лица. С таким заявлением может обратиться как застройщик (лицо, обладающее земельным участком, предназначенным для строительства, на праве собственности или аренды, ином вещном праве), так и любое другое лицо.
Для выдачи ГПЗУ органу местного самоуправления не нужно выполнять комплекс организационно-правовых действий, обязательных при подготовке и утверждении проектов планировки территории, проектов планировки территории с проектами межевания в их составе. Согласно действующему законодательству органу местного самоуправления не предоставлены полномочия требовать от заявителя предоставления наряду с заявлением каких-либо иных документов, за исключением документов, подтверждающих статус физического лица (паспорт) или юридического лица. Полномочия органов местного самоуправления в области нормативно-правового регулирования планировки территорий охватываются только установлением порядка подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решений органов местного самоуправления (часть 20 статьи 45 Кодекса). Порядок подготовки документации по планировке предполагает лишь организационную регламентацию действий муниципальных органов, уточняющую применительно к условиям конкретного муниципального образования процедуру подготовки, изложенную в статье 46 Кодекса.
ГПЗУ - публичный документ, в котором отражается вся имеющаяся информация о конкретном земельном участке, подтверждающий признание публичной властью (утверждается федеральным органом исполнительной власти, органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления) конкретного объекта, содержащиеся в нем сведения и порядок о возможном использовании земельного участка (градрегламенты, плотность застройки, этажность и иные показатели), которые необходимы в целях подготовки проектной документации.
Фактически ГПЗУ является информационным документом, который содержит в себе все необходимые данные и сведения, необходимые для проектирования и строительства объекта капитального строительства.
Вопрос предоставления документов, необходимых для предоставлении муниципальной услуги по подготовке и выдаче градостроительного плана земельного участка, уже был предметом рассмотрения Верховного Суда Российской Федерации. Верховный Суд Российской Федерации в решении от 14.05.2012 № АКПИ12-290 пришел к выводу, что в силу частей 1 и 2 статьи 44 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка и выдача градостроительного плана земельного участка осуществляется по заявлению собственника, пользователя либо иного заинтересованного лица и является обязанностью уполномоченного органа, не обусловленной необходимостью обоснования целей истребования градостроительного плана и требованием о предоставлении заявителем каких-либо документов, за исключением тех, которые связаны с возможностью идентификации обратившегося лица.
Верховный Суд Российской Федерации указал, что запрет требовать от заявителя предоставления документов распространяется на действия уполномоченных органов, однако не исключает возможность добровольного представления заявителем документов, принудительное истребование которых запрещено.
Данные выводы признаны законными и обоснованными определением апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 09.08.2012 № АПЛ12-449.
Иное толкование указанной правовой нормы вопреки выводам, изложенным в судебных актах Верховного Суда Российской Федерации, нарушает принцип обязательности и правовой определенности вступившего в законную силу судебного акта суда высшей судебной инстанции государства.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 7 Федерального закона от 27.07.2010 года № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.
Кроме того, Градостроительный кодекс не предусматривает каких-либо оснований для отказа в выдаче градостроительного плана земельного участка. Незаконный отказ в предоставлении муниципальной услуги может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ "О защите конкуренции" предусмотрен запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) органов местного самоуправления. В частности пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
Поскольку муниципальная услуга предоставляется в том числе и хозяйствующим субъектам, а чаще всего застройщикам, то незаконные требования, закрепленные в административном регламенте могут препятствовать получению данной услуги, а, следовательно, могут повлиять на хозяйственную деятельность субъекта и привести к ограничению конкуренции.
Таким образом, включение в административный регламент по предоставлению муниципальной услуги по выдаче градостроительных планов земельных участков требования о предоставлении документов, предоставление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением муниципальной услуги, и которое может привести к ограничению конкуренции, буден квалифицировано как нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Закрепление в административном регламенте по предоставлению муниципальной услуги по выдаче градостроительных планов земельных участков незаконных оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги будет также квалифицировано как нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
В соответствии с частью 1 статьи 8 Закона о государственных и муниципальных услугах, государственные и муниципальные услуги предоставляются заявителям на бесплатной основе, за исключением:
- взимания государственной пошлины за предоставление государственных и муниципальных услуг в случаях, порядке и размерах, установленных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
- оплаты предоставления государственных и муниципальных услуг в случаях, предусмотренных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.
Градостроительный кодекс РФ предусматривает, что выдача ГПЗУ осуществляется на бесплатной основе.
На основании части 7 статьи 29 Закона о государственных и муниципальных услугах не допускается взимание с заявителя платы за оказание государственных и муниципальных услуг, за исключением указанных выше случаев.
Установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг является нарушением пункта 9 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.