Глава ФАС Игорь Артемьев: Нельзя отдавать под ковром аппетитные куски госсобственности

Осенью программу по развитию конкуренции ждет перезагрузка. Все усилия, потраченные на ее развитие в последние шесть лет, по мнению главы антимонопольного ведомства Игоря Артемьева, потерпели крах. В беседе с корреспондентом РБК daily Анастасией Литвиновой руководитель ФАС рассказал, почему чиновники не хотят ничего слышать о конкуренции, кто любит мутить воду в вопросах приватизации и где «концентрация откатов в одном месте» особенно велика.

ПОЛНОЕ ФИАСКО

— Недавно состоялось заседание правительства, на котором вы заявили, что программа конкуренции в России потерпела полное фиаско. Из-за чего именно?

— В 2006 году мы попросили правительство и Госдуму записать в законодательство необходимость подготовки антимонопольным органом ежегодного доклада о создании конкуренции. Если честно, мы это подсмотрели у ряда европейских ведомств. Задача этого доклада, как и любого другого, — привлечение внимания. И мы стараемся писать честные доклады и констатируем уже который год важные системные проблемы, препятствующие развитию конкуренции.

Фактически уже шесть лет мы говорим о том, что движемся в двух совершенно противоположных направлениях одновременно. Это очень по-российски: с одной стороны, мы создаем самое современное антимонопольное законодательство, признанное в мире, но с другой — видим, что наши ведомства, особенно отраслевые, ничего о конкуренции слышать не хотят. 53% всех дел, которые ФАС возбуждает, это дела против государственных служащих, которые ограничивают конкуренцию всеми возможными способами.

Для того чтобы ситуацию изменить, Эльвира Набиуллина (экс-глава Минэкономразвития. — РБК daily) придумала очень хороший и правильный шаг — создать программу развития конкуренции. Владимир Путин ее утвердил. Мы, как охранители конкуренции, подключились к ней с очень большими надеждами, и в том, что эффект от программы оказался нулевой, есть, наверное, и наша вина.

— Кто в итоге должен нести ответственность за провал?

— Не снимаю ответственности с ФАС, но скажу, что мы действительно хотели что-то изменить. Но как можно работать, если все время наталкиваешься на противодействие со стороны ведомств? Например, под предлогом кризиса многие мероприятия, включенные в состав программы конкуренции, были перенесены на 2012—2015 годы. Но если говорить честно, то главное препятствие — вовсе не кризис, а ментальность большинства наших отраслевых руководителей. Никаких активных мероприятий по развитию конкуренции в металлургии, нефтянке, фармацевтической промышленности — нигде ничего не случилось.

— В итоге программа будет переделана?

— Мы договорились о том, что программа будет переделана. Мы все сделаем с новым министром экономики Андреем Белоусовым. Она должна быть очень острой, должна требовать от чиновников высшего звена (прежде всего от министров) соответствующей активности и ответственности.

— Ранее вы говорили о десяти стратегических пунктах, которые войдут в обновленную программу. Какие именно?

— Первый — уменьшение доли госсектора российской экономики, массовая приватизация. В этом же разрезе будет рассматриваться вопрос ограничения прав и сроков жизни госкорпораций. Еще одна позиция, которую мы будем отстаивать, — это безжалостное уничтожение МУПов и ГУПов в конкурентных отраслях российской экономики.

— А что же будет вместо них?

— Для начала их нужно преобразовать в АО. Это все же будет более прозрачная структура, пусть даже пока со 100-процентным государственным участием. А потом многие приватизировать или ликвидировать. Ведь сейчас ГУПы и МУПы прекрасно себя чувствуют, получая субсидии из бюджета. Из-за этих субсидий частные предприятия, работающие на аналогичном поле, проигрывают по конкурентным преимуществам — они не могут держать более низкие тарифы, к примеру. Именно этим унитарные предприятия себя и оправдывают — низкими тарифами. Но эти же тарифы могут быть достигнуты за счет того, что три-четыре компании будут конкурировать между собой.

— К вопросу о приватизации: недавно был пересмотрен ее план. Как вы его оцениваете?

— С большим оптимизмом. Тронули многих «неприкасаемых». Я бы еще добавил в план приватизации МУПы и ГУПы в массовом порядке. Тысячами. Но я еще раз хочу обратить внимание, что все процедуры приватизации должны осуществляться на конкурсной основе. Нельзя отдавать под ковром аппетитные куски госсобственности. И мы за этим будем следить и возбуждать дела, пусть это и будет вызывать раздражение у «приватизаторов». Здесь желающих замутить воду всегда много.

— На последнем заседании АСИ Владимир Путин поручил ликвидировать РОСТЭК. Будет ли ФАС предлагать какие-то меры по ликвидации этого ФГУПа?

— РОСТЭК наш давний клиент. Мы уже много лет пытались с ними бороться. Они не верили, что их действия в итоге приведут к краху. И зря. Мы говорим давно, что с этим ФГУПом нужно покончить. Если мы хотим иметь честную таможню, а не ту, которая приватизировала много километров государственной границы, то нужно прямо об этом сказать.

Но при этом надо понимать, что за эти годы, когда таможня (особенно в 90-х годах) оказалась без существенной господдержки, РОСТЭК смог не только захватить склады, но и помог сохранить инфраструктуру. Да, утащили много, но много и осталось. Поэтому, ликвидируя эту структуру, нужно это сделать так, чтобы не образовалось дырки, надо обеспечить какую-то преемственность.

— Какие еще пункты точно войдут в программу?

— Вопросы совершенствования законодательства в связи со вступлением в ВТО и ТС. К тому же впервые в нашей истории создается наднациональный антимонопольный орган (Россия, Белоруссия и Казахстан подписали соглашение). Еще одно направление — борьба с картелями. Система ценовых сговоров в нашей стране продолжает действовать. Причем везде. И система уголовного наказания, как ни печально, это единственное лекарство.

— Появятся ли какие-то новые инструменты борьбы с картелями?

— Мы развиваем систему совместных расследований с ЕС, с североамериканскими юрисдикциями. Это будет уже международная кооперация с участием Интерпола и других очень серьезных структур.

— Планируется ли в программе как-то пересмотреть систему преференций, которая сейчас, пожалуй, далека от справедливой?

— Да, навести порядок нужно. Субсидируемая экономика через преференции, выдаваемые правительством, губернаторами, местным самоуправлением, отдельным избранным компаниям — это страшное дело, которое уничтожает конкуренцию. Поэтому вся преференциальная политика должна быть кардинально пересмотрена.

ГОЛЫЕ ГОСКОМПАНИИ «ОДЕНУТ»

— Итого пока пять стратегических направлений. Что еще?

— Мы знаем, что в мире все крупные компании, корпорации «обвязаны» тысячами малых предприятий. У нас ничего подобного: голый «Газпром», голый «Связьинвест» и т.д. Нужно жесточайшим образом заставлять эти компании выносить на аутсорсинг малому и среднему бизнесу часть своих программ. У нас за 20 лет никто из первой сотни госкомпаний так и не догадался поделиться работой. Причину для себя я называю так: «концентрация откатов в одном месте». Им не хочется передавать подряд, потому что за него многие получают откат. Чиновники, сидящие в этих госкомпаниях, которые реально имеют с этого коррупционную ренту, ничего не хотят передавать, потому что тогда и ренты не будет.

Как самостоятельный пункт надо еще назвать реформирование еще на более рыночных принципах госзаказа. Как бюджетного, так и в сфере 223-го закона (корпорации, госмонополии). Кроме того, развитие биржевой торговли, принятие правил недискриминационного доступа к инфраструктуре, закрепление принципов технологической нейтральности в связи, снятие административных барьеров в госуслугах, реформа продаж государственного имущества на конкурентных принципах. Отдельные задачи — конкурентные реформы в отраслевом разрезе.

— Например?

— Я уже говорил о том, что, на наш взгляд, реформа железных дорог остановлена, реформа энергетики идет вспять, реформа связи еле продвигается, реформа в «Почте России» не идет. А ведь это инфраструктура бизнеса. Здесь нужны жесткие планы реформ. Например, нужен пятилетний план реформирования «Газпрома». Но «Газпром» продолжает блокировать инициативу недискриминационного доступа и действовать в своих интересах

— Кто в итоге будет ответственен за обновленную программу?

— Мы попросили создать отдельную правительственную комиссию. Это необходимо потому, что заниматься конкуренцией нужно каждый день. Благодаря поддержке председателя правительства такая комиссия будет создана, и это очень важно.

— Когда она приступит к работе?

— Я думаю, что в ближайший месяц.

— Вы предлагали в десять раз увеличить штрафы чиновникам за антимонопольные нарушения. Войдет ли это предложение в программу?

— Я так думаю, но надо понимать, что есть две стороны медали: у честных чиновников зарплата невысокая (если сравнивать с сопоставимыми рынками), но без системы премий и штрафов все останется как есть.

ЗАКОНЫ НУЖНО ЧИТАТЬ

— Вы не раз заявляли о том, что закон «О естественных монополиях» нужно «уничтожить» и сделать вместо него соответствующую главу в законе «О конкуренции». Недавно на заседании правительства Дмитрий Медведев отметил, что этот вопрос необходимо проработать. Можете привести ваши аргументы против закона?

— Да, я считаю, что вместо него необходимо написать главу закона «О конкуренции», которая так и будет называться: «Естественные монополии и конкуренция». Но уничтожать сопутствующие этому закону законы — «О газоснабжении» и «О теплоснабжении» — не стоит. Они решают огромное количество технических вопросов, но только их они и должны решать.

— Сколько времени может потребоваться на такую законодательную реформу?

— Не знаю, потому что все отрасли естественных монополий и ФСТ будут против. Это может быть только политическое решение. Если политики сочтут возможным нас поддержать, это стратегически даст очень большие дивиденды стране.

— Не могу не спросить об еще одном законе, который недавно прошел первое чтение — «О федеральной контрактной системе» (ФКС). Не исключено, что ко второму чтению из него исключат ряд закупочных инструментов, таких как запрос предложений, запрос котировок, а также конкурс с ограниченным участием (с такой позицией выступали, в частности, в РСПП). Считаете ли вы, что резать список надо будет еще больше?

— РСПП занял близкую позицию к ФАС. Просто они наконец прочитали, что там написано, и поняли, что закон гораздо в большей степени ограничивает права предпринимателя и развязывает руки государственным служащим, чем 94-й ФЗ. И очень глупо выглядели, на мой взгляд, те бизнес-структуры, которые поддерживали предыдущую версию ФКС, которая им просто не оставляла никаких прав. Видимо, они документ просто не читали.

Сейчас уже у многих предпринимателей руки дошли до прочтения законопроекта. Причем уже в более совершенной версии — той, которую одобрило правительство. Итоги — предстоит большая работа в Государственной думе.

— Какие именно поправки вы будете инициировать?

— По не вполне понятным нам причинам в ФКС прописана совершенно иная терминология, чем в 94-м ФЗ. А это значит, что надо принять около 40 новых актов правительства, то есть построить новую навигационную систему отрасли госзаказа и многое, многое другое.

— Как вы считаете, сильно ли изменятся отношения между Минэкономразвития и ФАС после прихода Андрея Белоусова и его команды? Может ли вечный спор между ФАС и МЭР сойти на нет?

— Мне кажется, да. Мы с Андреем Белоусовым люди, которые придерживаются очень похожих взглядов на экономику, но я хочу поблагодарить Эльвиру Сахип¬задовну за огромную совместную работу, поскольку спор-то был один, а вместе сделано очень много.

НЕВОЗВРАТНЫЕ БИЛЕТЫ И ЦЕНЫ НА НЕФТЬ

— В конце прошлого года Игорь Шувалов призвал ФАС и крупных импортеров сблизить свои позиции по параллельному импорту. Как дела обстоят сейчас? Появилась ли какая-то единая позиция?

— У нас прошло несколько очень важных мероприятий, одно из них — в Сколково. Это была встреча наших импортеров и иностранных правообладателей. На мой взгляд, аргументов у правообладателей уже не остается. Также мы проводили большую встречу с Ассоциацией европейского бизнеса. Когда они поняли, что речь идет не просто об отмене всех ограничений, которая бы способствовала контрафакту, а о достаточно продуманной системе либерализации параллельного импорта, они, конечно, сопротивлялись, но уже больше по инерции. Сейчас нужно провести широкое общественное обсуждение этой темы в Федеральном собрании и готовить законы.

— 9 июня ФАС возбудила дело по признакам нарушения закона «О конкуренции» в отношении ОЗК и «Тройки Диалог». В аппарате правительства говорят, что ФАС могла бы решить вопрос о приватизации ОЗК ранее, в ходе многочисленных совещаний, не возбуждая дел. Как вы можете объяснить такие действия ФАС?

— Нас к этому не привлекали.

— Не так давно по настоянию ФАС авиакомпании отменили невозвратные билеты. Теперь Минтранс и Минэкономразвития их вновь хотят вернуть. Как вы оцениваете ситуацию? Серьезно ли такое решение может снизить цены на авиабилеты?

— Вопрос неоднозначный. Все зависит от того, на каких условиях все это будет сделано. Мне не нравится, как работают электронные машины и вмонтированная в них программа продажи билетов.

В свое время эта электронная система была изобретена в США, это изобретение было к нам экспортировано. Поэтому многие компании обороняются: «Так во всем мире, что вы к нам привязались?» А мне кажется, что здесь не все благополучно.

Например: продажи начинаются за четыре месяца. Вначале цена действительно невысокая. Как только спрос растет, цена начинает повышаться, повышаться, повышаться и доходит до определенного максимума. А потом, когда остается один-два дня, спрос начинает падать. И по идее можно было бы ожидать и падения цены. Но ничего подобного. Забравшись на этот пик, никто стоимость не сбавляет. И в результате летят пустые кресла. Где баланс? Спрос и предложение? А если бы цена падала, то и студенты нормально могли бы летать.Если бы у нас все было хорошо, то мы бы согласились на то, что можно вводить несдаваемые билеты. Но при сложившейся ситуации я боюсь, что мало того, что билеты будут несдаваемы, так они останутся еще и дорогими. Это лоббируют сами компании, которые не хотят возвращать людям деньги за билеты.

— Мировые цены на нефть за последние три месяца заметно снизились, в то же время российское топливо на АЗС не дешевеет. Почему так происходит? Будет ли ФАС реагировать? Насколько могут снизиться розничные цены?

— Действительно, последние недели мировые цены идут вниз. Мы вновь обеспокоены и вновь предупредили компании.

— Не один год стоит вопрос о расширении доступа независимых производителей газа к газотранспортной системе «Газпрома». На какой стадии обсуждения он сейчас находится? Почему такая задержка в принятии документа? Кто мешает?

— Неоднократно все без исключения органы правительства были за, а «Газпром» — против. И ему удалось добиться того, что документ вновь остался без подписи. На одном из последних совещаний, где я вновь поднимал эту больную тему, Дмитрий Медведев позитивно отреагировал и внес этот вопрос в повестку для обсуждения. Я занимаюсь этим вопросом уже восемь лет и не понимаю, почему мы не можем его продвинуть. Требуется политическое решение.

— В декабре 2011 года ФАС признала РЖД нарушившими антимонопольное законодательство в связи с отказом в оказании услуг по грузоперевозке отдельным заказчикам в течение 2011 года. Кроме того, РЖД грозил штраф от 1 до 15% оборотного капитала. Когда будет принято решение по этому поводу?

— РЖД — большое хозяйство. В отличие от других монополий, того же «Газпрома», руководство РЖД в принципе не проводит идеологически выстроенную антиконкурентную политику. Руководство РЖД довольно активно работало на поле реформы до последнего времени: Первая грузовая, Вторая грузовая — это же конкуренция. Но общее число нарушений в РЖД растет, и мы будем повышать со своей стороны планку требований уже в самое ближайшее время.